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Doutrina

Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - (Lei nº 12.608, de 10.04.2012 - Conversão da MP nº 547, de 2011)


Autor:
MUKAI, Toshio

A presente Lei veio em boa hora (senão já em atraso) ao pretender disciplinar, em âmbito nacional as tragédias que tem ocorrido no País, em decorrência das chuvas, inundações, desastres ambientais, deslizamentos, etc.

O seu art. 1º institui a Política Nacional de Defesa Civil - PNPDEC, dispõe sobre o sistema de informações e monitoramento de desastres, sendo que o Parágrafo único dispõe que as definições técnicas para aplicação da Lei serão estabelecidas em ato do Poder Executivo Federal.

O art. 2º prevê que "é dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre". O § 1º dispõe que as medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral. O § 2º diz que "a incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco".

O Capítulo II trata "DA POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL - PNPDEC", sendo que a Seção I dispõe "Diretrizes e Objetivos".

O art. 3º diz que a PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil.

O parágrafo único deste artigo contém uma norma integrativa da maior importância. Diz: "A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável".

O art. 4º traz as diretrizes da PNPDEC através dos incisos I a VI e o art. 5º arrola os objetivos do PNPDEC através dos seus incisos I a XV.

A Seção II nos traz as "Competências dos Entes Federados".

O art. 6º traça as competências da União, através dos seus incisos I a XIII.

O § 1º dispõe que o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil conterá, no mínimo:

"I - a identificação dos riscos de desastres nas regiões geográficas e grandes bacias hidrográficas do País; e

II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito nacional e regional, em especial quanto à rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico e dos riscos biológicos, nucleares e químicos e à produção de alertas antecipados das regiões com risco de desastres."

O art. 7º contempla as atribuições dos Estados-membros, através de seus incisos I a VIII e o parágrafo único prevê a criação de Planos Estaduais de Proteção e Defesa Civil, que deverá conter, no mínimo:

"I - a identificação das bacias hidrográficas com risco de ocorrência de desastres; e

II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito estadual, em especial no que se refere à implantação da rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das bacias com risco de desastre."

O art. 8º traz as competências dos Municípios:

"I - executar a PNPDEC em âmbito local;

II - coordenar as ações de proteção e defesa civil em articulação com a União e os Estados;

III - incorporar as ações de proteção e defesa civil no planejamento municipal;

IV - identificar e mapear as áreas de risco de desastres;

V - promover a fiscalização das áreas de risco de desastre e vedar novas ocupações nessas áreas;

VI - declarar situação de emergência e estado de calamidade pública;

VII - vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a intervenção preventiva e a evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações vulneráveis;

VIII - organizar e administrar abrigos provisórios para assistência à população em situação de desastre, em condições adequadas de higiene e segurança;

IX - manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações emergenciais em circunstâncias de desastres;

X - mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de desastre;

XI - realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil;

XII - promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações de desastre;

XIII - proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres;

XIV - manter a União e o Estado informados sobre a ocorrência de desastres e as atividades de proteção civil no Município;

XV - estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários, clubes de serviços, organizações não governamentais e associações de classe e comunitárias nas ações do SINPDEC e promover o treinamento de associações de voluntários para atuação conjunta com as comunidades apoiadas; e

XVI - prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres."

O art. 9º dispõe sobre competência comum da União, dos Estados e dos Municípios para:

"I - desenvolver cultura nacional de prevenção de desastres, destinada ao desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no País;

II - estimular comportamentos de prevenção capazes de evitar ou minimizar a ocorrência de desastres;

III - estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica das áreas atingidas por desastres;

IV - estabelecer capacitação de recursos humanos para as ações de proteção e defesa civil; e

V - fornecer dados e informações para o sistema nacional de informações e monitoramento de desastres."

O Capítulo III trata do "SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL - SINPDEC".

A Seção I prevê "Disposições Gerais", sendo que o art. 10. Dispõe que o SINPDEC é constituído pelos órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e pelas entidades públicas e privadas de atuação significativa na área de proteção e defesa civil.

O parágrafo único diz que o SINPDEC tem por finalidade contribuir no processo de planejamento, articulação, coordenação e execução dos programas, projetos e ações de proteção e defesa civil.

Essa norma é inconstitucional, na medida que obriga (uma lei federal) os entes federativos a comporem um colegiado, ofendendo a autonomia deles insculpida no art. 18 da Constituição Federal.

O art. 11 segue a mesma inconstitucionalidade assim como o art. 12 este, em especial no seu § 2º que obriga os entes federativos ofendendo a autonomia de cada qual.

O Capítulo IV trata das "DISPOSIÇÕES FINAIS".

O art. 13 autoriza a criação de sistema de informações de monitoramento de desastres, em ambiente informatizado, que atuará por meio de base de dados compartilhada entre os integrantes do SINPDEC visando ao oferecimento de informações atualizadas para prevenção, mitigação, alerta, resposta e recuperação em situações de emergência ou o estado de calamidade pública reconhecida pelo Poder Executivo Federal (sic).

Vamos a seguir nos referir às disposições mais importantes deste Capítulo IV.

O art. 16 autoriza a União a conceder incentivo ao Município que adotar medidas voltadas ao aumento da oferta de terra urbanizada para utilização em habitação de interesse social, por meio dos institutos previstos na Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, na forma do regulamento.

"Parágrafo único - O incentivo de que trata o caput compreenderá a transferência de recursos para a aquisição de terrenos destinados a programas de habitação de interesse social."

O art. 18 indica os "agentes de proteção e defesa civil":

"I - os agentes políticos dos diversos entes federativos;

II - os agentes públicos responsáveis pela coordenação e direção de órgãos ou entidades públicas prestadores dos serviços de proteção e defesa civil;

III - os agentes públicos detentores de cargo, emprego ou função pública, civis ou militares, com atribuições relativas à prestação ou execução dos serviços de proteção e defesa civil; e

IV - os agentes voluntários, vinculados a entidades privadas ou prestadores de serviços voluntários que exercem, em caráter suplementar, serviços relacionados à proteção e defesa civil."

O art. 20 dispõe: "A ementa da Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010", passa a vigorar com a seguinte redação:

"Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas; e dá outras providências".

O art. 22 reza: "A Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos: 3ºA, 3ºB e 5ºA":

"Art. 3ºA - O Governo Federal instituirá cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, conforme regulamento.

§ 1º - A inscrição no cadastro previsto no caput dar-se-á por iniciativa do Município ou mediante indicação dos demais entes federados, observados os critérios e procedimentos previstos em regulamento.

§ 2º - Os Municípios incluídos no cadastro deverão:

I - elaborar mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;

II - elaborar Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil e instituir órgãos municipais de defesa civil, de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC;

III - elaborar plano de implantação de obras e serviços para a redução de riscos de desastre;

IV - criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e

V - elaborar carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo e para o aproveitamento de agregados para a construção civil.

§ 3º - A União e os Estados, no âmbito de suas competências, apoiarão os Municípios na efetivação das medidas previstas no § 2º."

O § 6º dispõe que: "O Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil será elaborado no prazo de 1 (um) ano, sendo submetido a avaliação e prestação de contas anual, por meio de audiência pública, com ampla divulgação".

"Art. 3ºB - Verificada a existência de ocupações em áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, o município adotará as providências para redução do risco, dentre as quais, a execução de plano de contingência e de obras de segurança e, quando necessário, a remoção de edificações e o reassentamento dos ocupantes em local seguro.

§ 1º - A efetivação da remoção somente se dará mediante a prévia observância dos seguintes procedimentos:

I - realização de vistoria no local e elaboração de laudo técnico que demonstre os riscos da ocupação para a integridade física dos ocupantes ou de terceiros; e

II - notificação da remoção aos ocupantes acompanhada de cópia do laudo técnico e, quando for o caso, de informações sobre as alternativas oferecidas pelo poder público para assegurar seu direito à moradia.

§ 2º - Na hipótese de remoção de edificações, deverão ser adotadas medidas que impeçam a reocupação da área.

§ 3º - Aqueles que tiverem suas moradias removidas deverão ser abrigados, quando necessário, e cadastrados pelo Município para garantia de atendimento habitacional em caráter definitivo, de acordo com os critérios dos programas públicos de habitação de interesse social."

O art. 23 da Lei reza: "É vedada a concessão de licença ou alvará de construção em áreas de risco indicadas como não edificáveis no plano diretor ou legislação dele derivada."

Esta norma é das mais importantes e por incrível que pareça ela vem corrigir um hábito que já se tornou quase comum.

O art. 24 vem alterar o Estatuto da Cidade no seguinte aspecto: "O inciso VI do art. 2º da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescido da seguinte alínea h":

"Art. 2º - (...)

VI - (...)

h) a exposição da população a riscos de desastres."

Observamos que o art. 2º traz as diretrizes do desenvolvimento urbano, e dentre essas diretrizes, que são atualmente, em número de dezesseis, acrescenta-se o 17º, através da inserção, no inciso VI do art. 2º, a da alínea h - a exposição da população a riscos de desastres deve ser evitada.

O art. 25 da Lei faz outra alteração ao Estatuto da Cidade, fazendo com que o art. 41 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, passe a ter acrescido o inciso VI, com a seguinte redação: "VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos".

O art. 41 do Estatuto da Cidade diz quais cidades estão obrigadas a elaborar e manter o plano diretor, arrolando cidades com mais de vinte mil habitantes e outras 5 (cinco) hipóteses.

A Constituição Federal, no § 1º do seu art. 182 reza: "O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana".

Portanto, o inciso VI acrescido ao art. 41, é, em princípio, inconstitucional, salvo em casos em que o Município, na área urbana, tenha mais de vinte mil habitantes.

O art. 26 da Lei é aquele que traz maiores alterações ao Estatuto da Cidade, evidentemente, para sua adaptação às novas regras da presente Lei.

Assim, o art. 26, diz que a Lei nº 10.257/01 passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 42-A e 42-B:

"Art. 42-A - Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter: (obs.: Se tais municípios resolverem 'sponte própria', elaborar os seus planos diretores, pois a tanto não estão obrigados constitucionalmente):

I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;

II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos (...);

III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre;

IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e

V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver, observadas a Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido.

§ 1º - A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as cartas geotécnicas.

§ 2º - O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997.

§ 3º - Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por ocasião de sua revisão, observados os prazos legais.

§ 4º - Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal."

(Esta disposição é duplamente inconstitucional: primeiramente porque, se não tiver vinte mil habitantes não estão obrigados constitucionalmente, a elaborar o plano diretor, e, em segundo lugar, porque não pode uma lei federal obrigar o Município a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, pena de invasão da autonomia constitucional do Município, insculpida no art. 18 da CF).

"Art. 42-B - Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico, que contenha, no mínimo:

(obs.: a disposição tem validade desde a data da emissão da MP nº 5.478, de 2011, porque a Lei nº 12.608/2012 é a Lei de sua conversão).

I - demarcação do novo perímetro urbano;

II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais;

III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais;

IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda;

IV - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;

IV - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e

IV - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder público.

(obs.: esse inciso nos mostra que, quando o art. 42-B fala na hipótese de o Município ampliar o perímetro urbano, aí está incluída a hipótese dessa ampliação através da expansão urbana, pois o inciso VII emprega a expressão '(...) decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana (...)')."

O § 1º Dispõe que o projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver.

O § 2º prevê a hipótese em que o plano diretor contemple as exigências estabelecidas no caput (incisos I a VII), o Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata o caput deste artigo.

O § 3º dispõe que a aprovação de projetos de parcelamentos do solo no novo perímetro urbano ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas disposições.

O art. 27º altera a Lei dos Loteamentos e Desmembramentos Urbanos (Lei nº 6.766/79), cujo art. 12 passa a vigorar com a redação a seguir, renumerando-se o atual parágrafo único para 1º.

"Art. 12 - (...)

§ 1º - O projeto aprovado deverá ser executado no prazo constante do cronograma de execução, sob pena de caducidade da aprovação."

O art. 12 da Lei nº 6.766/79 trata da aprovação do parcelamento urbano pela Prefeitura Municipal a quem compete afixação de diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º da Lei.

Não contém nenhum parágrafo e agora ficou acrescido dos §§ 1º, 2º e 3º.

A questão do prazo do cronograma de execução do projeto aprovado vinha regulado no inciso V do art. 18 da Lei nº 6.766/79 que previa que o cronograma teria a duração máxima de 2 (dois), o que era inconstitucional por ofender a autonomia do Município.

O § 2º adapta a Lei nº 6.766/79 às regras da presente Lei, ao dispor: "Nos Municípios inseridos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, a aprovação do projeto de que trata o caput ficará vinculada ao atendimento dos requisitos constantes da carta geotécnica de aptidão à urbanização.

O § 3º veda a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em áreas de risco definidas como não edificáveis, no plano diretor ou em legislação dele derivada" (NR).

O art. 30 revoga os arts. 1º, 2º e 17 da Lei nº 12.340 de 1º de dezembro de 2010.

O art. 31 diz que a Lei entra em vigor na data de sua publicação (11.04.2012), com exceção do disposto no § 2º do art. 12 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que entrará em vigor após decorridos 2 (dois) anos da data de sua publicação oficial.

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